前言

胜利油田是全国5个大型国企独立工矿区“四供一业”等社会职能剥离移交的试点之一，移交主体在东营市，社区管理职能移交是其中重要内容。目前东营辖区内胜利油田家属区达到174个，住宅7647栋，19.89万户，约50万人。实现“交得稳、接得好、居民满意、社会稳定”是社区管理职能移交的基本要求，推进移交后油地社区一体化管理是根本途径。

从历史沿革来看，油田社区发展经历了从低水平、低速发展到快速发展到配套上水平又到集中办社会四个阶段。社区管理职能移交之前，油田社区的管理单位是社区管理中心，其机构庞大，管理效率低，社会管理职能作用发挥比较弱，管理不高效、不精细。与地方社区相比，在组织体系、服务供给方式、社区工作力量、文化等方面都有较大差异。剥离油田办社会职能，加快油地社区管理一体化，是建设现代化经济体系、提升国有企业发展质量的迫切要求，是满足人民日益增长的美好生活需要、增强职工获得感的迫切要求，也是实现基本公共服务均等化、提高社会治理水平的迫切要求。

自2016年以来，油田社区管理职能移交经历了组织推动、移交推进和初步融合三个阶段。在组织推动阶段，通过成立胜利油田“四供一业”及其他办社会职能分离移交工作领导小组加强组织领导，通过考察学习和调查研究摸清底数，通过深化油地会商达成一致意见，为签订移交协议打好了基础。在移交推进阶段，胜利石油管理局有限公司、胜利油田分公司与东营市人民政府签订了《驻东营市胜利油田职工家属区社区管理职能分离移交框架协议》，明确了移交原则、事项、方式、经费保障、权利义务等，为移交提供了工作遵循。在初步融合阶段，各县区是市委、市政府领导下，围绕体制机制、社区阵地、管理服务、工作队伍等方面深化融合，做了大量工作，为油地社区管理一体化打下良好基础。但是，也面临着阵地资源不均衡更加突出、社区组织管理体系面临重构、社工作力量与岗位需求有差距、油地社区公共服务事项差异大、保障措施不持续等问题。本文旨在梳理胜利油田社区管理职能移交的背景、过程及现状，分析推进油地社区管理一体化进程中面临的问题，探讨解决的方法和途径。

综合以上分析，实现油地社区管理一体化，必须做好七个方面的工作：一是高点站位，凝聚油地社区一体化发展合力；二是党建引领，完善油地社区一体化工作机制；三是多元共治，加强油地社一体化服务供给；四是资源整合，提升油地社区阵地一体化服务功能；五是奖惩贯通，规范油地社区工作队伍管理；六是文化共融，凝聚油地社区一体化发展向心力；七是多渠引流，落实油地社区工作资金保障。

关键词：胜利油田；“四供一业”移交；社区管理一体化

第一章  胜利油田社区管理职能移交背景

胜利油田办社会职能剥离移交是当前国企改革的缩影，既是经济形势要求，也是深化改革需要，既是一项政治任务，也是地方城市发展的必然。

一、面临的形势

（一）经济形势。一方面从国际看，受整个世界经济下滑影响，国际油价一直处于低位徘徊，我国作为石油消费大国，国际石油的下跌对我国石油化工行业的冲击影响严重。2020年3月3日，中国石油和化学工业联会发布《2019年中国石油和化学工业经济运行报告》，显示2019年全国原油产量1.91亿吨，同比增长0.8%，石油和天然气开采业亏损面达到21.2%，亏损金额到252亿元。若国际石油不恢复60美元/桶(2019年中国石油平均进口价64.97美元/桶)，我国的石油开采企业将进一步亏损，原油产量下滑。对于供油量占全国1/5的胜利油田来讲影响是巨大的，必须要抓住中央、省国有企业剥离办社会职能改革契机，积极“瘦身减负”“轻装上阵”，集中精力发展主营业务，不断增强国际竞争力。另一方面从国内改革看，党的十九大对深化国有企业改革和供给侧改革都提出了明确任务和新的更高要求。胜利油田作为能源业超大型国有企业，必须不折不扣落实好中央国企改革三年行动方案要求，抓住剥离办社会职能改革契机，加快资本形态转换和结构调整，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能，解决历史遗留问题，提高资本配置效率，切实把精力和资源聚焦主业、做强主业，创新发展前瞻性战略产业，加大科技创新和结构性改革优化力度，突破和掌握一批关键核心技术，培育一批高附加值的尖端产品，不断提高企业核心竞争力。这是胜利油田实现转型升级、高质量发展的必走之路、必然选择，也是深入落实党的十九大精神的务实之举。

（二）政策推动。一是国家层面，党中央、国务院高度重视剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，中央深改组将其作为重点改革任务进行统一部署，习近平总书记连续三年在中央经济工作会议上作出重要指示，李克强总理连续三年在政府工作报告中作出重要部署。国家层面先后出台了《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》《关于进一步推进国有企业独立工矿区剥离办社会职能有关事项的通知》等多个文件，先后多次召开专项会议和培训会议，全力推进剥离国有企业办社会职能和分离移交工作开展。二是省级层面，先后出台了《山东省人民政府办公厅转发省国资委省财政厅山东省国有企业职业家属区“三供一业”分离移交工作方案的通知》，省深化国有企业改革工作领导小组《关于加快推进“三供一业”等国企办社会职能分离移交和市属经营性国有资产集中统一监管工作的通知，中共山东省委山东省人民政府《关于加快推动国有企业改革的十条意见》等文件，先后召开了“三供一业”等国企办社会职能分离移交工作推进会议，全面推进工作扎实有序落实。三是市级层面，先后出台了《东营市国有企业职工家属区“三供一业”维修改造有关问题的意见》《驻东营市胜利油田职工家属区“三供一业”分离移交工作方案》等文件，组建了油地联合推进办公室，抽调人员集中办公，并先后多次召开胜利油田办社会职能分离移交工作专题会议、推进调度会议，有力推进了工作的开展。四是县区层面，东营区、河口区、垦利区和利津县都分别结合实际，成立了分管领导挂帅的工作领导小组和工作专班，制定具体工作方案，多次召开专题会议、现场会议、调度会议强力推进，确保了分离移交工作的高效顺利开展。

二、油地社区治理现状

（一）油田社区的历史沿革。大体经历了四个阶段，一是低水平、低速发展阶段（1963年—1983年）。经过20年的艰苦创业，基本建成了与当时经济水平相适应的，能够满足企业和职工基本需要的社会系统。但居民区建设分散，职工住房水平较差，教育配套、医疗卫生服务等水平低，商业极不繁荣，文体设施缺乏。二是快速发展阶段（1984年—1992年）。在前20年发展基础上，由于油田经济实力的增强，职工生活水平显著提高。居民点开始由分散到集中配套建设，住房停止建设平房转向单元式成套楼房，基础教育办学体系进一步完善务，中小学由1983年的111所发展到1992年的125所，教育教学质量显著提高；医疗卫生事业得到快速发展，医疗机构由1983年183个发展到1992年的278个；建成了一批文化体育基础设施，油田科技文化中心、地宫等全局性文体基础设施相继建成投产，以农副产品供应网点建设为龙头，商业服务业开始发展起来。三是进一步配套上水平阶段（1993年—1996年)。以住房制度改革为契机，进一步加快了职工住宅建设步伐，同时物业公司相继成立，住宅小区实行了专业化管理。基础教育配合居民区调整，进一步加强了学校的优化布局，教育教学条件和办学质量达到较高水平。医疗卫生、商业建设配套完善，发生了由量到质的转变。四是集中办社会阶段（1997年至今）以社区管理中心的成立，实施社区管理改革为标志，胜利油田社会事业发展进入了一个新发展阶段。1998年油田居民区的117个居委会改称为“家委会”，兼具社会属性、企业属性和政治属性的居民自治组织，是居委会和油田深化改革的产物，承担着宣传法律法规和国家方针政策、维护居民合法权益、教育居民履行依法应尽的义务，保护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，协调企业做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育以及开展便民利民的社区服务活动等。目前东营辖区内胜利油田家属区达到174个，住宅7647栋，19.89万户，约50万人。

（二）油田社会管理职能现状。目前油田社区管理体制仍然是管理局条件下的社会系统管理体制，虽然1997年社区改革把与油田二级单位一体的社会系统，在体制上进行了分离，并按照地域分布成立管理机构，但在管理局层面管理社会的职能部门却并没有从生产系统中分离出来，在对油田系统管理上，二级单位的集中管理与管理局层面的分散管理之间仍存在矛盾。一是社区管理中心面对众多的社会系统管理部门与职能部门，必须设立相应的科室，造成社区管理中心机构过于庞大，既影响工作效率的提高，更增加了管理费用支出和运营成本；二是多类型管理降低管理效率。对二级单位分离的社会系统实行社区管理，对基础教育、保险事务、就业服务实行系统化管理，对油田学校、中心医院、胜利医院等实行管理局直属管理；三是公共事业管理部职能的发挥受到制约，表现为“什么都要管，但什么都难以管到位”，工作上必须协基建、计划、规划、财务、企管、教育、卫生等各个部门。基于以上管理体制问题，加上近年油田生产效益的下降，人员包袱沉重，导致在社会福利、救助等公共服务方面政策落实不够到位，社会管理职能作用发挥比较弱，管理不高效、不精细，与社会治理能力、治理体系现代和居民期望相比，还存在较大差距。

（三）油地社区管理主要差异。一是社区组织体系差异。地方社区已经形成了较为完善的党组织领导下的组织体系，但是油田社区以前主要由各油田管理中心按照行政方式管理，社区党组织、群众性自治组织、专业社会组织建设缺乏指导，没有形成共建、共治、共享的社区治理格局。二是社区服务供给方式差异。油田社区居住人员多为油田职工和家属，由于企业办社会运行机制，多年来形成了遇事找企业，企业靠行政方式解决职工需求的模式。这种模式与地方党委领导、政府主导、社会协同、居民参与的多元服务模式存在较大差异。三是社区工作力量差异。地方社区的工作人员主要是社区专职工作人员、居委会成员等，已经形成了较为职业化、专业化的工作队伍。特别是随着持有社会工作师职业资格证书人员的比重不断提升，社会工作的专业方法在社区工作中得到广泛应用。但是油田社区的工作人员主要来自胜利油田二级单位，大多数人从未接触过社区工作，理论知识、方法技巧缺乏，群众工作能力亟待提高。四是油地文化差异。油地居民习惯了几十年来的生活方式，并形成了不同的价值理念、文化理念和生活理念。

三、剥离办社会职能意义

（一）建设现代化经济体系，提升国有企业发展质量的迫切要求。党的十九大作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。国有企业作为国民经济的重要骨干和中坚力量，其发展质量很大程度上影响着整体经济发展质量。通过剥离国有企业办社会职能，可以切实减轻企业办社会负担，真正确立企业市场主体地位，促进企业公平参与市场竞争，为企业发展创造良好环境，促进企业更好地集中资源和精力发展主业，更有效地推动供给侧结构性改革，提升国有企业发展质量，进而更好地推进经济高质量发展。

（二）满足人民日益增长的美好生活需要，增强职工获得感的迫切要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不平衡不充分问题在国有企业中比较突出的一个表现为部分职工的获得感不强，如企业职工家属区环境差、公共服务水平不高；厂办大集体退休职工生活困难、退休待遇难以保障等等，通过剥离国有企业办社会职能，实现“三供一业”社会化管理，妥善安置厂办大集体职工，可以有效增强职工的幸福感和获得感。

（三）实现基本公共服务均等化，提高社会治理水平的迫切要求。剥离国有企业办社会职能，在市场经济条件下，理顺政府与企业关系，将国有企业承担的市政社区管理、退休人员管理等公共管理职能归位政府，将与主业发展方向不符的“三供一业”、教育医疗等公共服务职能纳入当地基本公共服务体系，由专业化机构实行社会化、市场化运营管理，有利于地方政府统筹协调和优化公共服务资源配置，提高基本公共服务质量和水平；有利于国有企业职工共享政府提供的公共管理服务，促进基本公共服务均等化，提升社会治理水平，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

第二章 胜利油田社区管理职能移交工作初探

油田社区管理职能移交可分为组织推动、移交推进和初步融合三个阶段。

一、组织推动阶段 

（一）加强组织领导。2016年9月，东营市和胜利油田成立了胜利油田“四供一业”及其他办社会职能分离移交工作领导小组，东营市委书记、市长和胜利石油管理局局长、书记任组长，双方相关领导任副组长，相关部门单位和各有关县区政府主要负责人为成员，统筹推进分离移交工作。

（二）开展调查研究。2016年11月，负责分离移交工作的专家组，组织市政府和油田有关部门单位到河南省洛阳市进行了考察学习。在学习外地经验的基础上，东营市政府和胜利油田组织有关人员开展了联合调研，全面掌握油田职工家属区基本情况，起草了移交工作方案。

（三）深化油地会商。油地双方先后召开专题对接会10余次，反复讨论移交工作方案，就分离移交总体思路、实施步骤等达成一致意见，在此基础上起草了移交协议。

二、移交推进阶段

2018年7月，胜利石油管理局有限公司、胜利油田分公司（甲方）与东营市人民政府（乙方）签订《驻东营市胜利油田职工家属区社区管理职能分离移交框架协议》（以下简称《框架协议》）。框架协议主要包括8条内容：

1.甲方将其驻东营市市域内职工家属区的社区管理职能移交给所属县区政府。

2.甲方将社区管理服务用房、场所及相关设备设施无偿划转给所属县区政府。甲方负责按照有关建设标准和使用要求，对拟移交的社区管理服务用房、场所及相关设备设施进行维修改造。社区设置范围内无社区管理服务用房、场所及相关设备设施，或达不到建设标准和使用要求的，由甲方负责在移交区域内予以解决。

3.设置三年过渡期，过渡期期间，甲方补助部分费用缺口，补助费用逐年递减。费用额度在签订分离移交正式协议时予以明确，确保社区管理职能平稳移交、正常运行。

4.甲乙双方共同向上级争取转移支付政策。

5.乙方指导相关县区按照资源整合原则及社区设置有关规定，制定社区设置方案和社区党组织、社区居民委员会等社区管理组织设置方案。甲方配合乙方做好社区管理工作，甲方在社区及社区组织设置、管理服务等方面给予乙方支持。

6.乙方指导相关县区根据实际需求，按照“职工自愿、双向选择”原则，在同等条件下，优先使用甲方选派的社区工作人员，其他人员由甲方妥善安置。甲方选派的社区工作人员工资由甲方发放。

7.乙方协调相关县区按照属地管理的原则，与甲方相关单位签订分离移交正式协议。

8.甲乙双方按照各自职责，切实做好分离移交期间安全管理和维护稳定等工作。

7月,东营市民政局下发《关于印发<驻东营市胜利油田职工家属区社区管理职能分离移交工作指导意见>的通知》，要求2018年12月底前全市全部完成移交工作，并对移交社区管理职能、组织体系、工作队伍、服务设施、规章制度等提出具体要求。

三、初步融合阶段

油田办社会职能移交后，东营市委、市政府提出了油地融合发展的要求，2019年以来，各县区、油田相关单位根据实际情况，做了大量卓有成效的工作，有效推进了油地融合发展，为油地社区管理一体化打下良好基础。

（一）体制机制方面。签订移交协议后，各县区采取了稳妥的方式，按照“油田人管油田人”的思路，对移交的174个小区成立社区，设置了81个社区居委会。2019年6月18日，所有社区居委会全部完成选举，社区党组织体系全部建立。移交之前，东营市地方社区四至范围已经覆盖了东营城区，所以新设油田社区并没有明确四至范围，而是仅仅明确所管辖的居民小区。2019年底，东营市为加快油地融合，打破油地界限，决定将油田移交小区设立的81个油田社区和地方原有的186个社区，重新优化规模调整。2020年1月，东营区人民政府正式印发《关于调整部分社区居民委员会的通知》（东区发〔2020〕1号），按照“四至明晰、规模合理、便于管理、便于服务”的原则，设立64个城市社区，其中既有地方小区又有油田小区的社区达到39个，真正实现了社区规划的油地融合。此后，东营经济技术开发区、垦利区、河口区、利津县陆续出台优化调整社区的文件，全市267个油地社区居委会调整为203个。值得一提的是，此次规模调整，同时改变了过去东营市城市社区“一社多居”的管理模式，全部改为“一社一居”，因此居委会数量比原来减少了64个，这一调整带来社区组织体系的变化，对社区管理产生了重大影响。

 

      东营市城市社区居委会调整变化表

	调整前社区和居委会数量（个）				调整后 城市社区 居委会数量
	地方社区	地方居委会	油田社区居委会	居委会总数
全市	90	186	81	267	203
东营区	18	52	42	94	64
河口区	8	9	17	26	30
垦利区	14	16	4	20	20
广饶县	21	21	0	21	21
利津县	9	11	0	11	11
开发区	20	77	12	89	57
东营港	0	0	6	6	0

为适应社区管理职能移交，油田方面也进行了体制改革。2019年，胜利油田撤销胜中、胜南、胜北、胜东等社区管理中心，对应各县区成立了东城社会化服务协调中心、西城社会化服务协调中心、垦利社会化服务协调中心、河口社会化服务协调中心、孤岛社会化服务协调中心等7个协调中心，正县级建制，并对应各镇街成立居民事务协调部，设立社区居民事务协调站。这些机构的设立，一方面便于对接地方办理社区管理职能移交过程及后续管理中的各项工作，另一方面便于胜利油田建立专业化公司承揽地方社会管理服务业务。

（二）社区阵地方面。胜利油田按照移交协议将93处X平方米的办公服务场所无偿移交地方，并进行了基础维修装修。其中移交东营区42处约X平方米，东营经济技术开发区12处约X平方米，河口区30处约X平方米，垦利区4处约X平方米。

为加快推进社区服务场所标准化建设，2019年6月，东营区委组织部、东营区社区建设服务中心出台了《东营区城市社区党群服务中心规范化建设指导标准（试行）》（东区组发〔2019〕16号），提出了“一厅两站六区”的功能布局标准，即建立一站式服务大厅、新时代文明实践站、网格服务管理站、党建工作区、便民服务区、文体活动区、民主自治区、群社共建区、市民教育区。2020年5月，市委组织部印发《关于推进全市城市基层党群服务中心（驿站）体系建设的指导意见》（东组普发〔2020〕10号），要求在街道、社区、园区建设区域性党群服务中心，在居民小区、商圈、市场、商务楼宇等建设党群驿站。党群服务中心要求具备“一厅六室”基本功能，即办事服务大厅、党群办公室、多功能会议室、党建图书室、文化娱乐室、议事协商室。《指导意见》并对党群服务中心、党群驿站统一了外观设计。

 （三）管理服务方面。长期以来，由于胜利油田对职工家属区的管理自成体系、独立运行，社区管理服务与地方经济社会发展出现了脱节，管理的专业化、精细化程度明显低于地方政府。实际上，其社区管理职能主要由油田物业公司承担，服务内容单一，由于缺少竞争，物业公司存在服务意识不强、服务质量不高的问题。移交后，地方政府将油田小区全部纳入网格化管理范畴，重新划分网格，按照“一格一员”配备力量，将油田人口、法人、地理信息纳入社会治理网格化服务管理平台数据库，推进三大数据共建共享，为社区精细化治理提供技术支撑。引进专业机构开展社区服务，东营经济技术开发区引进成都理工大学社区研究中心常务副主任、副教授李向前带领的团队，开展社区营造，实施“四邻”（安邻、睦邻、益邻、悦邻）责任社区三年行动，购买社工项目13个。东营区开展了社区“四百”（进百家门、知百家情、解百家忧、暖百家心）活动，拉近居民与社区居委会的距离。在“三供一业”维修改造中，东营区各社区主动收集居民疑问，累计收集居民反映的问题4000多个，并把这些问题及时向街道、区政府相关部门及施工方反馈，同时通过组织集中答疑会等形式，要求施工方面对面向居民解答反映强烈的问题，99%的得到解决，有效化解了社会矛盾。各地纷纷举办“社区居民节”“百家宴”等文化活动，通过文化活动促进油地人文情感融合。特别是2019年抗击“利奇马”台风和今年新冠肺炎疫情防控工作中，各社区全面动员、逐户排查、合力救灾抗疫，展现出良好的组织服务能力，赢得了社区居民的广泛好评。

 （四）人员队伍方面。按照框架协议第六条“在同等条件下，优先使用甲方选派的社区工作人员，其他人员由甲方妥善安置。甲方选派的社区工作人员工资由甲方发放。所属县区政府为每个社区至少选派1名工作人员，起工资由所在县区发放。”相关县区为成立的油田社区选派79名工作人员，一般担任社区党组织书记（有的县区在居委会选举时实现了社区书记兼任居委会主任），与胜利油田签订了使用胜利油田选派人员作为社区工作人员的劳务输出协议，胜利油田共劳务输出人员X人，部分人员被选为社区“两委”成员，其他人员从事社区专职工作。油田输出人员的工资报酬从三年过渡期补助经费中列支。

在此之前，东营市地方社区工作者总数为X人，油田输出的社区工作人员与东营市原有社区工作者人员总量基本相当。为让这支庞大的队伍尽快适应社区工作，胜利油田和市、县区、街道各级层面分别举办业务培训，2019年累计举办培训班20余次。为了加强统筹管理，东营区今年还按照每个社区地方人员不少于3人、油田人员不少于2人的原则，在全区64个社区重新调配人员，探索建立油地干部双向交流挂职制度，有效推进了队伍融合。

第三章 油地社区管理一体化面临的问题及原因分析

社区管理一体化主要包括两个方面的内容：一方面是社区运行的一体化，包括建立一体化的组织体系，实现工作队伍的一体管理考核，建立完善一体化的工作机制，从而实现社区规范化管理，提高服务效能。另一方面是面向居民提供服务的一体化，就服务水平而言，应该保障移交前后油地居民享受的服务质量不下降；就居民服务体验而言，应该是平等的，不存在厚此薄彼的问题。但是即使从东营建市算起，油地分治37年历史产生的巨大差异，绝不是社区管理职能移交不到3年时间就能弥合的。随着工作深入，一些问题更加凸显并亟待解决。

一、社区阵地资源不均衡问题更加突出

油田移交社区管理服务用房面积很小。主要有3方面的原因：一是胜利油田对社区了解不多，误以为社区服务用房仅仅用于社区工作人员办公使用，没有考虑到社区服务用房主要还是面向居民提供服务。因此在实质移交过程中认为能够满足办公使用即可，部分移交的场所面积过小。二是存在客观困难。在西城区域，老旧小区多，原规划建设中没有较大面积的办公用房，确实找不出能够满足办公和服务需用的场所。三是在各县区与油田各管理中心签订的协议中甚至明确，可以通过新建等方式予以解决。但是新建社区服务用房周期长、投资大，中央财政没有补贴,因此胜利油田向上申请资金新建社区用房难度很大。况且社区建设规划早已确定，新建社区服务用房往往因为不符合规划而搁置。

二、社区组织管理体系面临重构

自2011年以来，我市开始推行“居站分设”的社区管理模式，旨在将政府行政事项与社区自治职能分开，为社区减轻负担，强化社区的自治功能。但是在实践过程中，因社区工作站的强势地位，主导了居和站的所有事务，工作站逐渐与社区一体化，工作站服务范围成为社区覆盖范围，居委会职能萎缩，出现了“一社多居”的局面。这一模式下，社区工作人员规模急剧壮大，街道下派人员、社区专职工作人员、选举产生的“两委”成员以及楼栋长等，即使规模较小的社区工作人员也不少于20人，规模较大社区的工作人员超过50人，形成社区党组织（工作站）-居委会-楼栋长三级组织体系。随着社区网格化管理全面推开，许多“两委”成员兼职网格员，一批专职网格员招录进社区，楼栋长队伍逐渐消亡。今年以来，各县区社区规模调整，全部实现“一社一居”，社区工作站撤销，社区居委会由267个减少到203个。社区居委会的职能得到强化，但是社区组织管理体系需要进一步理顺和规范，才能充分调动社区工作力量，保证社区高效运行。

三、社区工作人员与岗位需求有差距

近年来我市加快城市社区工作者专业化、专职化建设，特别是今年各县区均建立了社区工作者薪酬体系，人员管理更加规范。但是油田输出人员存在“管理约束难、作用发挥难”的问题，实际开展工作质量不高。主要有3个方面原因：一是人员结构不合理。从年龄结构看，平均年龄偏大，例如东营区油田输出人员50岁以上占30%，垦利区46周岁以上的占79%。从学历结构看，平均学历不高，例如东营区油田输出人员第一学历大专及以下占52%。从从业经历看，油田输出人员近40%来自油田采油一线、医护、教育等行业。总体上，油田输出人员整体年龄偏大，学习能力相对不足，社区工作经验缺乏。二是管理机制不合理。油田输出人员由其输出单位管理考核，具体到社区，由各协调站负责考勤，部分人员对社区归属感不强，岗位意识不强。加之三年过渡期后政策不明朗，许多人抱有临时打工的思想。导致社区抓工作两张皮，难以形成合力。三是人员流动性大。胜利油田以劳务输出形式选派社区工作人员，为了单位绩效，输出单位经常调换人员，许多人刚刚熟悉工作就被调走，影响了工作效能，也造成了管理上的混乱。

四、油地社区公共服务事项差异大

据粗略统计，地方社区需要协助政府部门开展的公共服务事项约100项，依法履职的自治事项约30项，地方居民生活中的大多事项都需要在社区完成，因此居民对社区的依赖感、归属感较强。但因胜利油田就业、计划生育、社会救助、社会保障、社会事务、医疗服务、残疾人员服务等事项尚未移交，油田居民除了缴纳社会保险等个别业务在社区办理外，大多事项还需要到单位办理，因此对社区的归属感不强。按照上级要求，“已经建立的职工家属区街道办事处等机构、依法选举产生的社区居民委员会与企业完全脱钩，现有办公场所、服务场所及设备设施一并移交。仍未建立管理机构或未依法选举产生社区居民委员会的国有企业职工家属区，按区域划片移交区县政府、街道办事处管理。”但是实质上，存在油田“不想交”和地方“不想接”的问题。在油田方面，担心地方接不好、接不住，油田大量富余劳动力临时难以安置，还需要当前的岗位用于安置人员。在地方各级政府，公共服务事项移交意味着地方财政投入更多资金，压力巨大。例如，经初步测算，仅社会救助、困难老年人补助、殡葬服务补贴、残疾人“两项补贴”、社区运行管理等民政工作事项每年需要增加各级财政支出达X元。

五、保障措施不持续，仍然存在“接不住、接不好”的风险

胜利油田在东营人口占全市人口的约四分之一，其中在东营区、河口区占一半以上，社区数量超过原地方社区数量，存在“船大码头小”的问题。虽然油田提出根据上级政策解决运行费用问题，但是难度很大、不确定因素太多。如果不能得到中央和省级财政支持，东营市将面临巨大的财政支出压力。如果财力难以保障，必然导致移交和融合步伐放缓甚至停滞，社区管理一体化更无从谈起。

第四章 油地社区管理一体化的路径探索

油田社区管理职能移交及油地社区管理一体化是东营市推行社区建设以来面临的最大课题，要实现这一目标，离不开党委政府的高度重视，体制机制的探索创新，油地各方的同心协力，资金上的有力保障。

一、高点站位，凝聚油地社区一体化发展合力

油地社区管理职能移交是加快剥离国有企业办社会职能的一项重要工作内容，是党中央作出的重大决策部署，是全面深化国企改革的重要任务。无论是对地方还是对油田，国企办社会职能的分离移交都涉及方方面面，影响若干人的切身利益。在移交过程中，也必然带来油地管理体制的变革。只有双方都积极响应上级要求，加快调整和适应步伐，双方积极沟通交流发现问题并以积极的态度、敢于变革的勇气去解决体制机制问题，才能交得稳、交得快、接得住、接得好。油地双方自觉提高政治站位，把思想认识统一到党中央决策部署上来，把油地社区管理职能移交和融合发展作为一项重大政治任务来抓，做到着眼大局、胸怀全局、站位高远。在组织领导上目标一致、同向发力，破除本位主义、狭隘主义，以应有的政治担当和强烈的改革魄力推进工作落实落地。必须坚持以人为本，牢固树立以人民为中心的思想，把增进人民福祉作为油地社区管理职能分离移交和融合发展的本质要求，切实保障维护油田职工及家属的切身利益。

二、党建引领，完善油地社区一体化工作机制

一是建立油地常态化沟通机制。突出油地社区工作的顶层谋划、协调指导和推进落实，由各级党委组织部和民政部门（社区管理部门）牵头，与油田对接建立油地社区工作联席会议，每季度召开1次会议，协商议定重点工作，协调解决工作中遇到的困难和问题。二是推进油推进油地干部双向挂职交流。在油田市、县级干部到地方任职的基础上，探索市、县级干部到油田挂职。推进街道层面油地相互挂职，根据油地城市社区工作需要，街道党工委社区工作分管领导挂职担任相应居民事务协调部党委副书记，油田居民事务协调部第一副职挂职担任相应派驻街道党工委副书记。探索县区部门和油田单位干部常态化交流挂职工作。三是完善社区组织体系。调整优化城市社区党组织设置，成立社区党委，健全完善“社区党委—网格党支部—楼栋党小组”组织架构，探索建立居民小区治理委员会、网格议事协商会等组织，引导热心居民参与社区治理，做实网格治理单元。社区党委对社区内相关油地组织实行统一领导，对社区管理服务岗位统筹管理调配。胜利油田派驻、输出服务到社区的党组织纳入社区党委管理，胜利油田输出到社区开展管理服务工作人员的党员组织关系原则上转入社区党组织。深化推进街道大工委、社区大党委建设，吸收油地相关单位党组织负责人进入街道、社区党组织班子并担任兼职委员。开展油地党组织和在职党员社区“双报到”工作，定期到社区开展服务活动，与社区党组织协商建立区域化党建资源、需求、项目清单，共同参与社区管理服务。

三、多元共治，加强油地社区一体化服务供给

坚持把服务居民作为工作的出发点和落脚点，不断提升群众满意度和幸福感。一是合力抓好社区公共服务。制定油田下沉社区的基本公共服务事项清单和政府职能部门下沉社区的基本公共服务事项清单，明确责任部门，按照“费随事转、权随责走”的原则，制定社区服务事项指南，合力做好社区公共事业。二是着力提升社区专业化服务。大力引进专业机构，细分老年、妇女、儿童、特殊家庭等人群，开展专业化服务。对接油田提出的“五型”社区建设，突出平安幸福、真情服务、环境优美、健康快乐、文明和谐五项标准，实施一批社区营造项目，打造社区服务品牌。三是大力发展社区志愿服务。发挥油田“党员服务社”“油田义工”作用，引导油田组织和油田居民在东营市新时代文明实践志愿服务网注册志愿者，组织开展社区“邻里守望”主题志愿服务活动。四是强化社区居民的自我服务。引导居民成立社区自组织，提高居民组织化程度，积极参与社区管理服务，开展志愿服务。大力推进社区议事协商建设，完善协商制度，打造协商典型案例，增强居民的参与意识、协商意识，增强居民对社区的归属感和认同感。

四、资源整合，提升阵地一体化服务功能

一是统筹油地场所资源。统筹油田已经移交的社区办公服务场所、地方现有的社区办公服务场所以及油田物业、老年活动中心、党员服务社等社区阵地资源，由社区党委统筹功能布局，规范党群服务中心、党群驿站体系建设。二是摸底社会化小区未移交社区服务用房底数，特别是多有规划、已建设的社区服务用房但挪作他用的，分情况分步骤依法依规处置，有效发挥社区综合服务设施为民服务的综合效益。三是将油田原有为民服务代办点、服务站全部进入社区党群服务中心、党群驿站，完善社区服务功能设施，打造15分钟生活圈。积极推动水、电、气、热、通信等公共服务网点、终端，生鲜配送、垃圾分类回收等便民服务项目进驻社区，让广大居民享受更加便捷的生活服务，落实错时工作制度，打造开放式、精准化、特色鲜明、亲和力强的社区服务平台。

五、奖惩贯通，规范油地社区工作队伍管理

一是拓宽社区班子选配视野，统筹油地社区工作人员，根据社区工作需要和岗位适应度，选优配强社区“两委”班子。油田输出到社区服务的优秀党员可以担任社区党委书记、副书记，可依法选举担任居委会主任。二是加强教育培训。通过“请进来，走出去”的方式，聘请优质师资为社区两委成员、社区工作者定期举办社区治理能力提升培训班，定期选派优秀社区工作者到先进地区考察学习，开阔视野，提升工作能力。三是做实管理考核。以县区为单位，指导油田建立输出社区工作人员管理办法，强化绩效考核和量化管理，规范输出程序和退出机制。赋能街道社区考核评价权，对油田输出社区管理服务人员由街道社区实行考核评价，作为输出人员绩效发放的重要参考依据，油田方面提拔重用社区工作人员，在考察阶段应征求街道社区党组织意见。胜利油田将油田所属党组织开展社区报到工作纳入基层党建工作考核，将社区反馈在职党员社区表现情况纳入党员考核评价重要内容。四是贯通油地表彰。坚持油地评先树优共推互认，对油田移交地方管理的党组织和党员均按不低于总体表彰比例进行表彰。胜利油田对地方党组织开展的党内表彰奖励层级进行对等认定，市委市政府表彰的与胜利石油管理局有限公司对应，县区党委政府表彰与驻地的油田二级单位对应，按照有关规定对受表彰对象落实待遇

六、文化共融，凝聚油地社区一体发展的向心力

一是加强文化挖掘，打造油地融合的特色文化。加强对石油文化、吕剧文化、黄河文化、红色文化的挖掘阐释，赋予新的时代内涵，积极培育具有油地融合特色的文化形态，构筑油地居民共同的精神文化家园。二是强化油地现有文化设施、文化资源共建共用。充分利用驻区油田企业的区位优势和油田教育的资源优势，打造内容丰富、设计精准的道德讲堂，发挥其教育辐射功能。整合油地广播电视网络资源，满足社区居民收看收听需要。三是整合油地文化资源，积极开展社会文化交流。坚持油地文化阵地共建、活动联办，开放油地活动场所，加强新时代文明实践中心（站）建设，举办“油地文化交流会”、“社区居民节”、“油地青年相亲会”、艺术团体巡演、书画展、摄影展等油地文化活动，打造“油地一家亲”品牌。四是加大文化宣传力度。融会贯通吕剧文化、石油文化、湿地文化，打造独具特色的城市文化符号。

七、多渠引流，落实社区工作资金保障

一是稳定财政支出。按照上级要求对社区工作予以资金保障。同时提高资金项目预算编制水平，加强资金项目使用效益评价，提高财政资金使用效益。二是积极引进社会资金。不断拓宽社区治理的资金来源渠道，鼓励企业慈善捐赠、设立社区基金会，引导社会资金投入社区治理领域。三是鼓励发展社区公益事业。为社区居委会提供有利政策，鼓励有条件的社区盘活油田移交资产，有效利用辖区资源举办公益事业，引进社会组织、社会机构进行运营。四是积极向上争取。用好全国独立工矿区办社会职能剥离移交试点这一政策，通过地企合作方式，引进中石化投资项目，解决地方就业问题，提高地方财政收入。